ITBI calculado pelo valor de referência da prefeitura: quando a cobrança é indevida e como recuperar a diferença

No momento de lavrar a escritura ou registrar a compra, muitos compradores descobrem que a guia do ITBI emitida pela prefeitura não corresponde ao preço que pagaram. O imposto vem calculado sobre um valor maior, chamado em São Paulo de valor venal de referência, e o cartório só avança com a guia quitada. Com prazo de financiamento correndo e vendedor esperando, a maioria paga e segue adiante.

Pagar não significa concordar. A diferença costuma ser recuperável e, quando a orientação chega antes de a guia ser quitada, muitas vezes é possível nem pagá-la. A alteração do Código Tributário Nacional em 2026 exige atenção, mas, até aqui, não mudou esse quadro para quem pagou antes dela.

O que é o ITBI e sobre qual valor ele incide

O ITBI, Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis, é o tributo municipal pago na compra de um imóvel (art. 156, II, da Constituição). A alíquota é definida por cada município; em São Paulo, a regra geral é de 3%. A base de cálculo, que é o valor sobre o qual a alíquota incide, é o valor venal dos bens transmitidos, isto é, o valor pelo qual o imóvel seria vendido no mercado (art. 38 do Código Tributário Nacional).

O problema sempre esteve em saber quem diz qual é esse valor venal. Durante anos, muitos municípios usaram tabelas próprias, como a planta genérica de valores do IPTU ou valores de referência, como piso obrigatório do ITBI. Se o comprador declarasse preço menor, a guia saía pelo valor da tabela, e cabia a ele provar que o imóvel valia menos.

Em fevereiro de 2022, o Superior Tribunal de Justiça encerrou essa discussão em julgamento repetitivo, de observância obrigatória pelos demais tribunais (Tema 1.113, REsp 1.937.821/SP, Primeira Seção, Rel. Min. Gurgel de Faria). Foram fixadas três teses:

1. A base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, sem vinculação à base de cálculo do IPTU, que também não pode ser usada como piso.

2. O valor da transação declarado pelo contribuinte presume-se condizente com o valor de mercado, e essa presunção só pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio (art. 148 do CTN).

3. O município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência que ele próprio estabeleceu unilateralmente. Arbitrar, aqui, significa fixar por conta própria um valor diferente do declarado.

Na prática, a ordem das coisas ficou invertida em favor do comprador. O ponto de partida é o preço que consta da escritura. Se a prefeitura achar que esse preço não corresponde ao mercado, por exemplo numa venda entre parentes por valor simbólico, pode questioná-lo, mas precisa abrir um procedimento, mostrar suas razões e permitir defesa. O que não pode é emitir a guia já pelo valor da tabela e deixar ao comprador o ônus de reclamar.

Em São Paulo, aliás, o Órgão Especial do TJSP já havia declarado inconstitucionais, em 2015, os dispositivos da lei municipal que transformavam o valor venal de referência em base de cálculo prevalecente (arts. 7º-A e 7º-B da Lei 11.154/1991, Arguição de Inconstitucionalidade 0056693-19.2014.8.26.0000).

Como a cobrança a mais acontece na prática

O caminho é quase sempre o mesmo. O comprador informa o preço no sistema da prefeitura ou o tabelião emite a guia, e o sistema compara o valor declarado com a tabela municipal. Se a tabela for maior, a guia sai automaticamente calculada sobre ela, sem processo, sem justificativa individual e sem prazo para defesa. É exatamente a conduta que o Tema 1.113 proibiu.

Um exemplo hipotético ilustra o impacto. Imagine um apartamento comprado em São Paulo por R$ 600.000,00, com valor venal de referência de R$ 750.000,00. Com a alíquota de 3%, o ITBI correto seria de R$ 18.000,00. Calculado pelo valor da prefeitura, sai R$ 22.500,00. A diferença de R$ 4.500,00, que cresce proporcionalmente em imóveis de valor maior, é paga sem que nenhuma autoridade tenha demonstrado que o preço declarado estava errado.

A distorção costuma ser maior justamente em três situações comuns: imóveis comprados abaixo da média do bairro por necessidade do vendedor, imóveis que precisam de reforma e imóveis adquiridos em leilão. Nas arrematações, a jurisprudência do STJ tem considerado como base o próprio valor da arrematação, o que torna ainda mais evidente o excesso quando a prefeitura cobra pela tabela.

O que mudou com a Lei Complementar 227/2026

Em janeiro de 2026, dentro da regulamentação da reforma tributária, a Lei Complementar 227/2026 acrescentou quatro parágrafos ao art. 38 do CTN. Eles definem valor venal como o valor pelo qual o imóvel seria negociado à vista, em condições normais de mercado. Também autorizam o município a estimá-lo por critérios técnicos, como preços de mercado, informações de cartórios e de bancos e características do imóvel, desde que divulgue esses critérios. Por fim, asseguram ao contribuinte a possibilidade de contestar a estimativa por avaliação contraditória.

Os municípios, São Paulo à frente, passaram a sustentar que a nova lei superou o Tema 1.113 e validou a cobrança pelo valor de referência. Há quem leia o texto dessa forma, e o debate é legítimo. Mas a lei não diz que a estimativa da prefeitura prevalece de saída sobre o preço declarado, e o art. 148 do CTN, que exige processo regular para afastar a declaração do contribuinte, não foi alterado.

Os primeiros julgamentos do TJSP sobre o assunto seguiram essa linha. Na Remessa Necessária 1063081-67.2025.8.26.0053, julgada pela 15ª Câmara de Direito Público em 9 de junho de 2026, o tribunal afirmou que a nova redação do art. 38 não obriga a aceitar o valor de referência paulistano, que o município não demonstrou cumprir os novos critérios técnicos e que, até eventual revisão pelo STJ, a lei reafirma o Tema 1.113. Em outros dois julgados, a Apelação/Remessa Necessária 1148130-76.2025.8.26.0053 (18ª Câmara) e os Embargos de Declaração 1001398-29.2025.8.26.0053/50000 (15ª Câmara, 10 de junho de 2026), o tribunal recusou a aplicação retroativa da lei a cobranças anteriores a ela.

Para o comprador, isso significa duas coisas. Quem pagou antes de 2026, ou sob regras municipais que não foram adaptadas, está na situação mais segura, porque a lei nova não alcança fatos anteriores. Para operações futuras, a tendência é que os municípios editem leis próprias com base no novo art. 38, sujeitas às regras de anterioridade (que, em regra, impedem a cobrança com base em lei nova no mesmo ano de sua publicação e antes de 90 dias), o que deve projetar seus efeitos práticos, em regra, para 2027. Mesmo então, a prefeitura terá de divulgar critérios técnicos e permitir contestação, e não poderá simplesmente reaproveitar a tabela antiga. É uma discussão em andamento, e este artigo será atualizado conforme ela evoluir.

Como agir: antes de pagar e depois de pagar

Antes de pagar. Quando a guia ainda não foi quitada, o comprador pode impetrar mandado de segurança preventivo, uma ação rápida contra ato ilegal de autoridade, para pagar o ITBI sobre o valor da compra. Com decisão liminar, ou seja, uma ordem do juiz logo no início do processo, a prefeitura é obrigada a emitir a guia pelo preço declarado, e a escritura ou o registro seguem normalmente. É o caminho mais eficiente quando há tempo, porque evita o desembolso e a espera pela devolução. Por ser preventivo, ele não se submete ao prazo de 120 dias do art. 23 da Lei 12.016/2009, que vale para atos já praticados, e só admite prova documental, o que costuma bastar nesses casos. Outra possibilidade é depositar em juízo a diferença, o que suspende a exigência (art. 151, II, do CTN) e permite seguir com a escritura enquanto se discute o valor.

Depois de pagar. Quem já pagou tem direito à restituição da diferença entre o que pagou e o que pagaria sobre o valor declarado (arts. 165 a 168 do CTN). O pedido pode ser feito à própria prefeitura ou diretamente na Justiça, por ação de repetição de indébito, que é o nome técnico do pedido de devolução de tributo pago indevidamente. Como o valor discutido costuma ser modesto, muitas dessas ações tramitam no Juizado Especial da Fazenda Pública, que atende causas de até 60 salários mínimos contra o município (Lei 12.153/2009) e tende a ser mais rápido. Depois do pagamento, o mandado de segurança não serve para obter a devolução, que exige ação própria (Súmula 269 do STF).

Prazo. O direito de pedir a restituição se extingue em cinco anos contados do pagamento (art. 168, I, do CTN). Por isso, vale revisar as compras feitas nos últimos cinco anos: um imóvel comprado e registrado em 2022, por exemplo, ainda pode ter a diferença recuperada até 2027, conforme a data exata do pagamento. O valor devolvido é atualizado nos termos da legislação aplicável.

Quem pede. O pedido é feito por quem a lei municipal define como contribuinte e efetivamente pagou o imposto, que em regra é o comprador. Os comprovantes de pagamento, a escritura com o preço e a guia emitida pela prefeitura são os documentos centrais.

O que a prefeitura alega e quais são os riscos

A defesa municipal mais frequente, hoje, é a LC 227/2026, tratada acima. Outra é a de que o comprador concordou com o valor ao pagar a guia. O argumento não se sustenta: o pagamento de tributo indevido dá direito à restituição independentemente de protesto prévio (art. 165 do CTN), e o pagamento feito para não travar a escritura não equivale a renúncia.

Há também quem sustente que existiria processo administrativo, porque o contribuinte pode pedir revisão do valor depois de emitida a guia. Os tribunais têm rejeitado essa leitura, porque o art. 148 exige que o processo venha antes, para afastar a declaração, e não depois, para que o contribuinte prove o que já se presume. Há, porém, decisões que examinam o procedimento de cada município, e o resultado depende de como ele está estruturado.

O principal risco para o comprador está no próprio preço declarado. A presunção do Tema 1.113 protege quem declarou o valor real da operação. Se o preço da escritura estiver muito abaixo do mercado sem explicação, como em vendas entre familiares ou em operações em que parte do pagamento ficou fora do papel, a prefeitura pode arbitrar o valor em processo regular, e o problema deixa de ser apenas tributário. A tese serve para corrigir cobrança indevida, e não para legitimar subfaturamento.

Há ainda o risco processual. Em causas que dependem de discutir o valor de mercado, alguns juízes determinam perícia, o que encarece e alonga o processo, embora o TJSP já tenha dispensado a prova técnica quando o município não instaurou o procedimento devido. E, nas operações posteriores à adaptação das leis municipais ao novo art. 38, a discussão tende a se deslocar para a qualidade dos critérios técnicos que a prefeitura usar.

O caminho prático

1. Compare os valores. Veja na guia sobre qual valor o imposto foi calculado e compare com o preço da escritura ou do contrato. Se forem diferentes e a guia tiver sido emitida sem nenhum processo prévio, há indício de cobrança indevida.

2. Se ainda não pagou e há tempo, avalie o mandado de segurança preventivo antes de quitar a guia. Converse com o tabelião e com o banco sobre os prazos da escritura e do financiamento, para que a medida não atrase a operação.

3. Se já pagou, reúna a guia, o comprovante de pagamento, a escritura e a matrícula atualizada, e confira a data do pagamento para calcular o prazo de cinco anos.

4. Faça a conta da diferença aplicando a alíquota do município sobre o valor declarado e subtraindo do que foi pago. É esse o valor a restituir, com atualização.

5. Escolha a via: pedido administrativo, quando o município costuma atendê-lo e não há pressa, ou ação judicial, normalmente no Juizado Especial da Fazenda Pública, quando a prefeitura resiste ou o prazo está perto de acabar.

Quem compra mais de um imóvel por ano, investe em leilões ou atua com compra, reforma e revenda tende a ter várias guias recuperáveis ao mesmo tempo. Nesses casos, a revisão conjunta das operações dos últimos cinco anos costuma ser o melhor ponto de partida. Para quem compra na planta, os artigos do escritório sobre INCC mensal e sobre atraso de obra tratam de outras cobranças que costumam passar despercebidas.

Perguntas frequentes

Quem tiver dúvida sobre a própria situação pode encaminhar os documentos para análise do escritório ou falar diretamente pelo WhatsApp.

Este artigo tem caráter informativo e não substitui a análise individual do caso por advogado.